牛家儒：“十五五”时期推进旅游强国建设的政策建议

　　核心观点

　　强化旅游科学规划布局；推动文化和旅游深度融合；提升旅游供给水平；持续释放旅游消费潜力；深化旅游国际交流和合作。

　　■牛家儒

　　旅游业带动千行百业、关乎国计民生。党的十八大特别是“十四五”以来，我国推动旅游全面融入国家发展战略，旅游发展步入快车道，旅游业日益成为新兴的战略性支柱产业和具有显著时代特征的民生产业、幸福产业。习近平总书记在2024年5月17日全国旅游发展大会召开之际对旅游工作作出重要指示强调，“着力完善现代旅游业体系，加快建设旅游强国，让旅游业更好服务美好生活、促进经济发展、构筑精神家园、展示中国形象、增进文明互鉴。”“十五五”规划纲要再次明确指出“推进旅游强国建设”，这为我国“十五五”时期推动旅游业高质量发展明确了方向。

　　一、我国已具备建设旅游强国的坚实基础和突出优势

　　（一）我国是世界上发展最快的主要经济体之一，居民收入稳定增长

　　根据国家统计局数据，“十四五”时期，我国经济年均增长5.4%，经济总量首次突破140万亿元大关，远超世界平均水平，继续领跑全球主要经济体，对世界经济增长的年均贡献率30%左右，是世界经济增长的主要动力源。与此同时，全国居民人均可支配收入年均实际增长5.4%，2025年达到43377元，与经济增长同步。其中，居民工资性收入、经营净收入和转移净收入稳定增长，是居民收入增长的主要支撑因素。我国经济持续发展，人民创造财富的机会和途径大大增加，财富积累规模不断扩大，有力夯实了人民幸福生活的物质基础，这也为“十五五”时期推进旅游强国建设奠定了坚实的经济和社会基础，提供了较大的增长空间和韧性。

　　（二）内需对经济发展的支撑作用明显增强，服务消费潜力不断释放

　　培育扩大内需是经济发展的基本动力，也是满足人民日益增长的美好生活需要的必然要求。党的十八大以来，我国坚定实施扩大内需战略，加快培育完整内需体系，促进形成了强大国内市场。“十四五”时期，内需对经济增长的平均贡献率达到82.5%，其中最终消费对经济增长的平均贡献率为58.3%，消费“压舱石”作用日益凸显。居民消费正从商品消费为主向商品和服务消费并重转变，服务消费潜力持续释放。2025年，居民人均服务性消费支出13602元，同比增长4.5%，占居民消费支出比重46.1%。国际经验表明，人均国内生产总值达到1.5万美元左右时，消费结构将加快从商品消费主导向服务消费主导转变。按年平均汇率折算，我国人均国内生产总值已从2021年的12551美元提升到2025年的13953美元，已连续三年超过1.3万美元，服务消费进入快速增长阶段。

　　（三）我国是世界上旅游资源最丰富的国家之一，资源禀赋得天独厚

　　我国是世界上文化和旅游资源最丰富的国家之一。截至2025年底，我国拥有41项世界文化遗产，15项世界自然遗产，4项世界自然文化双遗产。国家林草局发布的《中国世界自然遗产保护发展报告（1985—2025）》指出，我国世界自然遗产、自然与文化双遗产均保持良好保护状态，填补了全球世界遗产多项空白，也未出现严重人为损坏或影响遗产地突出普遍价值的情况。文化和旅游部数据显示，截至2024年底，我国共有国家级非物质文化遗产代表性项目1557项，列入联合国教科文组织非物质文化遗产名录、名册项目44个，全国备案博物馆总数7046家，A级旅游景区16541个。这为满足人民群众日益多样化、高品质的旅游需求，促进文明交流互鉴提供了重要载体。

　　（四）我国已形成全球最大的国内旅游市场，成为国际旅游最大客源国

　　我国旅游市场规模持续扩大。根据国内居民出游抽样调查统计结果，2025年国内居民出游65.22亿人次，同比增长16.2%，比2019年增长8.6%；国内居民出游花费6.30万亿元，同比增长9.5%。根据文化和旅游部数据中心测算，2026年春节假期，国内居民出游5.01亿人次，国内出游总花费6770.02亿元，相较于2019年，分别增长20.7%和31.7%，旅游市场繁荣有序。居民出游时间、出游频次明显增加，我国作为全球最大国内旅游市场的地位更加巩固。入境旅游市场基础更加牢固，国家移民管理局数据显示，2025年全国共6.97亿人次出入境，同比上升14.2%，创历史新高。入境外国人8203.5万人次、同比增长26.4%，其中免签入境外国人3008万人次，中国以开放姿态与优质供给成为全球游客青睐目的地，旅游成为扩大开放、促进文化交流的有力依托。

　　（五）数字发展成果惠及更广泛群体，为扩大旅游消费提供了新活力

　　“十四五”以来，我国数字经济发展较快，成就显著。经国家统计局核算，2024年，我国数字经济核心产业增加值占GDP比重提升至10.5%，产业数字化转型步伐全面提速。2025年我国数字经济增加值有望达到49万亿元，占GDP比重约35%。第57次《中国互联网络发展状况统计报告》指出，截至2025年12月，我国网民规模达11.25亿人，互联网普及率突破80%，生成式人工智能用户规模达6.02亿人，应用场景向生活、生产领域深度渗透，数字发展成果惠及更广泛群体。数智技术和数据要素对丰富人民生活、改善民生福祉的作用进一步增强。截至2025年12月，我国在线旅行预订用户规模为5.15亿人，占网民整体的45.8%。移动支付、物联网、大数据、人工智能、虚拟现实等数智技术和旅游深度融合，催生了一批新产品新业态新模式和沉浸式、互动式消费新场景，深刻改变了人们的消费习惯和消费行为，为扩大旅游等服务消费注入了新活力。

　　二、政策建议

　　（一）强化旅游科学规划布局

　　在促进旅游融入国家战略和区域发展战略基础上，提高旅游规划编制的严肃性、科学性和专业性，以《中华人民共和国国家发展规划法》实施为契机，坚持从实际出发，高水平编制各级旅游专项规划，强化各级旅游专项规划之间、旅游专项规划与本级经济社会发展规划之间的衔接力度，并合理确定宏观政策取向。各地应以旅游资源普查数据为基础，坚持有所为和有所不为相结合，立足资源禀赋、发挥比较优势，推动旅游资源向旅游产品有效转化，打造一批独具特色的旅游产品，加快形成持续、高效、有序的旅游资源开发和利用格局，防止低水平同质化建设而造成资源闲置浪费。根据闲置旅游项目情况，分类采取盘活措施，用好各类财政、金融、投资政策，支持旅游企业盘活存量旅游项目与存量旅游资产。

　　（二）推动文化和旅游深度融合

　　加强文化和旅游深度融合的顶层设计，尽快制定出台文化和旅游深度融合的指导性文件，推动更广范围、更深层次、更高水平的融合。建好用好长城、大运河、长征、黄河、长江国家文化公园，打造一批文化底蕴深厚、文化特色鲜明的国家精品旅游带、国家旅游风景道以及世界级和国家级旅游线路。在推动文化遗产系统性保护和统一监管基础上，探索保护与旅游融合的新机制新方法。依托优质文化资源，盘活利用存量设施，加强旅游休闲城市和街区建设。探索推进公共文化场馆与旅游休闲有效结合的方法路径。进一步提升旅游演艺、文创产品的文化含量。

　　（三）提升旅游供给水平

　　积极适应休闲体验式旅游需求日益增长趋势，推动各级各类传统景区景点提质升级。立足地域特色，因地制宜发展县域旅游、乡村旅游、红色旅游、工业旅游等，打造一批小而精、小而美的旅游产品。鼓励有条件地方推动存量设施提升改造，完善基础设施，打造一批旅居目的地城市（区域），适时开展旅居示范城市创建。深入推进优质自然生态资源依法依规向户外运动开放，在高质量户外运动目的地建设中促进户外运动与旅游深度融合，积极打造森林康养、生态观光、自然教育等一批生态旅游产品和生态旅游线路。积极发展海洋旅游，挖掘海洋海岛旅游资源，打造一批海洋特色文化和旅游目的地，发挥外国旅游团乘坐邮轮入境免签政策效能，进一步丰富境内岸上游产品，推进游艇登记注册和报备便利化。发展冰雪经济，推动冰雪运动、冰雪装备、冰雪旅游全产业链发展，建设好滑雪旅游度假地。持续推广“跟着演出去旅行”“跟着赛事去旅行”等特色旅游模式。

　　（四）持续释放旅游消费潜力

　　优化节假日安排，全面落实职工带薪休假制度，鼓励各地探索与中小学春秋假相适应的职工带薪错峰休假制度安排。以实施新技术新产品新场景大规模应用示范行动为契机，加大旅游领域场景培育和开放力度，推动利用数智技术改造提升传统旅游消费场所，打造智慧旅游、沉浸式体验等新业态，不断拓展旅游发展新空间。有序发展夜间经济，引导夜间文化和旅游消费集聚区规范创新发展。深入推进国家文化和旅游消费试点城市、示范城市建设，加大经验宣传推广力度。鼓励各地规范有序开展形式多样的消费促进活动。完善旅游公共服务体系，加快建立和完善与当前旅游发展相适应的服务质量评价体系，严守旅游发展安全底线。有序推进旅游设施适老化、无障碍改造，提升旅游服务配套功能。提高旅游从业者的服务意识和服务水平，优化导游职业资格准入管理，严格规范导游执业行为。加大旅游不文明现象整治力度。持续完善事前事中事后全流程监管，加强旅游市场信用体系建设。严格落实《旅游投诉处理办法》，健全旅游纠纷多元化解机制。

　　（五）深化旅游国际交流和合作

　　着眼服务共建“一带一路”等重大倡议，打造一批国际旅游精品线路、边境旅游试验区、跨境旅游合作区。深入践行全球文明倡议，持续深化与联合国旅游组织、世界旅游联盟、太平洋亚洲旅游协会等国际组织合作，积极参与全球旅游治理体系建设和规则制定，推动构建人类命运共同体。创新旅游宣介推广，加强海外市场宣传推广和精准营销，持续开展好“你好！中国”“旅游中国·美好生活”国家旅游形象系列推广活动。支持国内文化和旅游企业、机构参加各类国际文化和旅游展会。统筹发展好入境旅游和出境旅游，鼓励各地深入实施入境旅游促进计划，优化入境旅游产品和线路，在多语种标识及接待导览设施、签证、出行、支付、预约购票等方面持续提升入境旅游便利化水平。优化离境退税服务，提升离境退税服务质效。引导出境游客文明出游，塑造良好形象，加强出境旅游安全保障，做好领事保护工作。

　　（作者系国研经济研究院副院长、副研究员）