国家矿山安全监察局有关负责人就 《关于规范金属非金属生产矿山采掘（剥）

　　施工队伍的意见》答记者问

　　近日，国家矿山安全监察局出台了《关于规范金属非金属生产矿山采掘（剥）施工队伍的意见》（以下简称《意见》），为更好理解和执行《意见》，国家矿山安全监察局党组成员、副局长裴文田就《意见》相关问题回答了记者提问。

　　问：请介绍一下《意见》出台的背景意义？

　　答：安全生产事关人民群众生命财产安全和经济社会稳定大局。近年来，金属非金属矿山（以下简称非煤矿山）安全生产形势总体稳定好转，但长期以来，非煤矿山大量依赖外包队伍进行采掘作业，由此引发了非煤矿山从业人员流动性大、安全素质参差不齐、生产组织混乱等问题，给安全生产埋下巨大隐患，特别是一些非煤矿山事故暴露出外包单位挂靠资质承揽工程、违法分包转包、以包代管、包而不管、双方安全生产责任悬空等突出问题，严重制约非煤矿山安全高质量发展。

　　基于此，2023年，中共中央办公厅、国务院办公厅出台《关于进一步加强矿山安全生产工作的意见》（以下简称两办《意见》），其中在“规范非煤矿山外包工程管理”部分明确提出“生产矿山建立本单位采掘（剥）施工队伍或者委托具备相应条件的企业整体管理”，从顶层设计上为规范非煤矿山外包工程管理指明了方向，但实践中，不少非煤矿山企业反映自建队伍“怎么建”、委托整体管理“怎么托”缺乏具体路径和操作指南，基层监管执法也缺少明确的政策依据。

　　因此，我们制定出台《意见》，就是要将党中央、国务院的决策部署细化为可操作、可落地的制度安排，从源头上规范非煤矿山采掘（剥）施工队伍管理，推动非煤矿山企业真正扛起安全生产主体责任，从根本上改变“谁都有责任、谁都不负责”的乱象，切实提升非煤矿山安全管理水平，坚决防范遏制重特大事故发生。

　　问：《意见》制定过程中坚持的原则有哪些？

　　答：《意见》的制定始终坚持三个原则。一是坚持依法依规。严格以两办《意见》为依据，将其中“建立本单位采掘（剥）施工队伍或者委托具备相应条件的企业整体管理”两种情形进行政策细化，同时与《安全生产法》等法律法规中关于规范发包、承包管理的相关规定做好衔接，确保每一项措施于法有据。二是坚持问题导向。《意见》不是为了规范而规范，而是奔着问题去、盯着问题改。针对事故和执法检查中暴露出的非煤矿山外包队伍多、生产组织混乱、以包代管、包而不管、未对承包方实施统一管理等问题，逐一研究对策，从制度层面堵漏洞、补短板。比如，明确自建队伍的四种具体形式，就是回应基层“不知道怎么办”的困惑；严格承托方准入条件和禁止分包转包，就是为了堵住“草台班子”钻空子的路。三是坚持实事求是。全国非煤矿山点多面广、规模不一、矿种多样，发展不平衡不充分。我们充分考虑了大、中、小型非煤矿山的不同承受能力，考虑了央企、国企、民营企业的不同实际情况，也充分考虑了当前从业人员队伍的现实状况，在政策设计上，给予了企业合理的选择空间和过渡时间。比如，在设置时限要求时区分了地下矿山和露天矿山，在准入条件上区分了普通矿山和灾害严重矿山，目的就是既要有序规范，又要确保政策能够落地见效，不搞“一刀切”。

　　问：请介绍一下《意见》起草的过程？

　　答：《意见》是在广泛调研、充分论证、反复征求意见的基础上形成的，凝聚了各方共识，起草过程大致可分三个阶段。一是深入调研摸底。从2025年10月起，我们先后赴辽宁、北京、安徽、山东、上海等5个省（市），组织112家不同性质、不同规模、不同矿种的企业和单位开展座谈研讨，既听取了监管监察部门和行业协会的意见，也面对面了解了非煤矿山企业和施工队伍的诉求和困难。通过调研，基本摸清了当前非煤矿山采掘（剥）施工队伍的组织形式、存在问题和企业真实想法，同时，调研过程中我们也在不断统一思想、凝聚共识，为文件起草打下了坚实基础。二是广泛征求意见。在充分调研基础上，集中起草了《意见（初稿）》后，充分征求了各级矿山安全监管监察部门、有关非煤矿山企业的意见，并面向社会公开征求意见。对收到的各类意见建议进行了充分研究论证，广泛采纳合理意见，并根据各方意见反复修改完善。三是严格出台程序。我们严格按规范性文件制发程序，履行了合法性审核、政策措施公平竞争审查、下发文件与为基层减负一致性评估、与宏观政策取向一致性评估，并经局务会议审议通过，确保《意见》的合法性、科学性和可操作性。可以说，整个过程严谨规范、公开透明，严格遵守了科学决策、民主决策、依法决策的要求。

　　问：《意见》的主要内容有哪些？

　　答：《意见》共5个部分、12条，核心内容可以用“一个目标、两大路径、四种自建形式、三项管控规范”来概括。

　　“一个目标”：就是明确了时间节点。2027年5月1日前完成非煤地下生产矿山、2028年5月1日前完成非煤露天生产矿山自建队伍或者委托具备相应条件的企业整体管理（以下简称整体托管），推动非煤矿山安全管理水平和从业人员素质显著提升。

　　“两大路径”：就是非煤矿山可以根据自身实际，选择自建采掘（剥）施工队伍或者整体托管，这两大路径都是落实两办《意见》规定的合法方式，当然，从矿山安全高质量发展和培育矿山自有产业工人队伍的角度，我们鼓励非煤矿山采用自建采掘（剥）队伍这种形式。

　　“四种自建形式”：就是明确了自建队伍的四种具体形式：一是非煤矿山自招采掘（剥）施工人员；二是整建制接收现有采掘（剥）施工单位人员；三是与采掘（剥）施工单位共同出资组建由非煤矿山控股的具有法人资格的专业化公司；四是使用同属一家上级公司的专业化施工队伍。这四种形式各有特点，非煤矿山可以根据自身规模、资源禀赋、管理能力等因素自主选择，灵活操作。

　　“三项管控规范”：一是在自建队伍方面，对四种形式分别明确了人员招聘、合同签订、培训教育、机构配备、制度建设等要求，特别强调井下不得使用劳务派遣工；二是在整体托管方面，明确了托管范围、承托方准入条件和双方安全生产责任，要求承托方原则上为大型非煤矿山企业或具有矿山工程施工总承包一级及以上资质的企业，严禁将整体托管的非煤矿山再进行分包、转包；三是在组织实施方面，明确了非煤矿山企业主体责任、地方监管责任和国家监察责任，形成了闭环管理。

　　问：《意见》中两次提到需要按规定办理安全生产许可证，企业要怎么办理？

　　答：你看得很细致，《意见》中规定采用自建队伍情形中“组建具有法人资格的公司”或者采用整体托管形式的，需按规定办理安全生产许可证，主要考虑是此两种形式需要重新组建机构、重新配备人员，通过办理安全生产许可证，确保达到安全生产相关要求。因为这两种形式都是新生事物，现行的《非煤矿矿山企业安全生产许可证实施办法》（以下简称《办法》）没有明确的办证流程规定，目前，我们正在组织同步修订《办法》，将针对这两种形式的安全生产许可证办证要求，在《办法》中予以具体明确。

　　问：2013年公布、2015年修正的《非煤矿山外包工程安全管理暂行办法》和《意见》规定不一致，在具体执行过程中，怎么把握？

　　答：这个问题在《意见》起草过程中也有很多反映，很有必要借此机会作一回应。《非煤矿山外包工程安全管理暂行办法》是基于当时允许非煤矿山外包的前提下，为规范非煤矿山外包工程安全管理出台的部门规章，其修订和废止需要很长的过程。2023年，两办《意见》对非煤矿山外包工程管理有了新的要求，明确非煤矿山只能采取自建本单位采掘（剥）施工队伍或整体托管两种形式，因此非煤矿山应严格按照两办《意见》的要求，在规定时限前依据《意见》所明确的方式，要么改为自建队伍、要么实行整体托管。

　　问：下步怎么抓好《意见》的贯彻落实？

　　答：一分部署，九分落实。好的政策关键在于执行到位，下一步，我们将重点压实三方面责任。一是企业主体责任。《意见》明确了实现自建队伍或整体托管的时间节点，特别是对自建队伍的四种形式和整体托管有具体要求，非煤矿山企业要严格落实主体责任，按照规定要求尽快明确采掘（剥）施工队伍组织方式，明确实施路径，倒排时间节点，实施挂图作战，落实推进措施，确保规定时限内完成自建队伍或者整体托管。二是属地监管责任。各级矿山安全监管部门要尽快全面摸清辖区外包工程管理现状，建立台账、动态跟踪，坚持执法和服务相结合，既要帮助解决非煤矿山整改过程中出现的困难和问题，又要高度警惕过渡期内、之前已签订外包管理协议的施工单位可能上演“最后的疯狂”。三是国家监察责任。国家矿山安全监察局各省级局要把规范非煤矿山采掘（剥）施工队伍作为监察督政的重点，对工作推进不力或进展缓慢的地区，依法向地方政府或有关部门提出加强和改善安全监管工作的意见建议。

　　总之，我们希望通过《意见》的实施，真正推动非煤矿山从“包出去”向“管起来”转变，从“有人干”向“专业干”转变，从“责任不清”向“各负其责”转变，以高水平安全服务保障非煤矿山行业高质量发展。