从“单一补偿”迈向“系统治理”

　　日前，经中央深改委审议通过，并经国务院同意，国家发展改革委、财政部联合印发了《推进生态综合补偿实施方案》(以下简称《方案》)。这是继2024年《生态保护补偿条例》颁布实施后，我国在生态保护补偿领域的又一重要里程碑事件，标志着我国生态保护补偿工作从“点上突破”进入“系统集成”的新阶段。在国家年均投入超2000亿元、基本实现重点领域补偿全覆盖的背景下，《方案》直面跨区域协调难、补偿力度不足、资金过度依赖财政等深层次问题，为构建政府主导、社会参与、市场调节相结合的生态综合补偿格局绘就了清晰的路线图。

　　“我国生态保护补偿机制建设以1998年退耕还林启动实施作为标志性开端，此后根据生态保护工作不同阶段持续健全和完善相关政策举措。2016年，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组会议，审议通过了《关于健全生态保护补偿机制的意见》，初步搭建起我国生态保护补偿机制体系框架。目前，全国24个省份累计共建立了33个跨省流域横向生态保护补偿机制。”国家发展改革委有关负责人表示。

　　深刻变革：从“分钱思维”到“系统治理”

　　“回顾我国生态保护补偿制度发展脉络，生态综合补偿经历了从‘兜底保障’到‘局部试点’再到‘系统集成’发展路径。”生态环境部环境规划院首席专家、生态环境补偿研究中心主任刘桂环表示。

　　2016年，国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》提出结合生态保护补偿推进精准脱贫，开展贫困地区生态综合补偿试点，通过生态综合补偿，既解决极端贫困人口的生计问题。2019年，国家发展改革委印发《生态综合补偿试点方案》，在藏区以及赣闽黔琼等10省份选取50个县开展试点，重点探索如何提高生态补偿资金的“整体效益”。2021年9月，中办、国办印发的《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》提出“围绕国家生态安全重点，健全综合补偿制度”。2024年7月，党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》在健全生态环境治理体系章节明确提出“推进生态综合补偿”。2026年3月，“十五五”规划《纲要》明确提出：“完善多元化生态补偿机制，健全重点生态功能区转移支付和森林、草原等重要生态系统补偿政策，完善补偿标准动态调整机制，以流域为重点深入开展横向补偿，发展市场化生态补偿，探索生态综合补偿。”

　　此次《方案》印发，提出“完善与生态保护贡献相匹配的生态综合补偿机制，提升财政纵向补偿精准性、增强地区间横向补偿协同性，拓展市场化补偿渠道，强化重点区域生态保护，推动重要生态系统发挥多元功能”，刘桂环认为，生态综合补偿的要求将贯穿于财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿的全过程，要充分发挥生态综合补偿在增强生态优势地区绿色可持续发展能力方面的重要作用，核心关键词是“抓统筹、促协同”。

　　理解《方案》，关键在于把握“综合”二字的深刻内涵。这并非对现有政策的简单物理整合，而是一场涉及目标、资金、方式等多维度的化学融合与系统重塑。

　　中国生态补偿政策研究中心执行主任、中国农业大学人文与发展学院教授靳乐山指出，生态综合补偿之“综合”主要体现在补偿区域聚焦、补偿与发展协同、纵横结合和要素综合、多元补偿方式并举、政策配合和部门协作五个方面。

　　靳乐山分析说，《方案》在重要生态系统纵向补偿、重点地区间横向补偿、市场化多元化补偿等方面，都要求加强生态补偿的综合性，提出了推进生态综合补偿的方式方法，为完善生态综合补偿机制指明了方向。比如在补偿区域聚焦方面《方案》提出加强重点区域的生态保护补偿政策，引导各类生态保护政策在重点区域的协同和配合。《生态保护补偿条例》提出我国生态保护补偿的三大机制，包括财政纵向补偿、地区间横向补偿和市场机制补偿。在流域生态综合补偿中，《方案》要求纵横结合推进补偿机制建设，在大江大河流域补偿中要求央地结合，既有中央层面建立统一的流域补偿机制，又鼓励流域地区自主协商开展横向补偿。积极探索运用多元化的补偿方式，是生态综合补偿的另一表现。《方案》还提出充分发挥对口协作机制作用，依托既有产业园区开展共建共营，推动适宜产业转移承接、绿色科技成果转移转化等。

　　精准施策：聚焦三类重点区域的分类发展

　　《方案》摒弃了“一刀切”的做法，针对重要水源区、自然保护地、重点生态功能区这三大重点区域，提出了差异化的“综合”策略，体现了因地制宜、分类施策的精准治理思维。

　　一是推动横向生态保护补偿机制走深走实。目前，跨区域特别是跨省流域生态保护补偿机制事关利益博弈，涉及补偿标准制定、资金筹集分配、协议具体执行等方面，协调难度仍然很大。《方案》提出加快建立分层分类的横向补偿机制，对长江、黄河等重点流域干流，中央层面建立统一的流域横向生态保护补偿机制；对新安江、潮白河等既有跨省流域横向生态保护补偿机制，推动补偿协议由短期向长期转变，形成稳定可预期的利益共享和责任分担机制，促进跨界监测断面水生态环境质量持续向好；对丹江口库区、密云水库等重要饮用水水源地，充分发挥对口协作等机制作用，推动适宜产业转移承接、绿色科技成果转移转化等合作，促进水源地与受水区互利共赢、协同发展，切实保障水质、水量和水安全。

　　二是促进自然保护地保护利用相平衡。目前，个别地方在自然保护地政策执行过程中出现“一刀切”情况，将一般控制区内所有人为行动一禁了之，未能结合实际适度推动价值实现。《方案》提出完善分区分类保护利用模式，研究出台自然保护地价值实现准入清单，明确自然保护地一般控制区可准入的业态、项目类型，建立准入项目管控要求。同时，合理布局建设生物多样性保护空间体系，进一步建立完善生物多样性调查评估体系，跟踪研判野生动物繁衍发展趋势，加强野生动物栖息地、迁徙通道和野生植物生长环境的保护。通过有效保护与适度利用有机结合，在筑牢国家生态安全屏障的基础上，构建高品质、多样化的生态产品体系。

　　三是加快重点生态功能区绿色发展。目前，重点生态功能区在地理空间上与欠发达地区高度重合，区域自我发展能力较弱。《方案》提出充分发挥差异化补偿政策作用，加大对生态保护红线覆盖比例较高地区的支持力度。同时，立足区域特色优势资源禀赋，支持北方农牧交错带、青藏高原草原草甸区、西北内陆河流域、西南喀斯特石漠化区、重点国有林区因地制宜发展生态产业，协同推进生态环境保护与高质量发展。通过点上发展和面上保护相互带动，转变当地过度利用自然资源的生产方式，推动将外部补偿转化为自我积累和自我发展能力。

　　机制破局：推动生态保护从“输血”向“造血”转变

　　目前，我国生态保护补偿资金仍以各级财政投入为主，资金来源结构相对单一，市场化筹资渠道尚不畅通、社会资本参与度偏低。

　　“探索建立市场化运作的生态保护补偿基金，是摆脱上述困境的重要路径。”中国国际工程咨询有限公司农村经济与地区业务部主任王才君表示。

　　《方案》坚持政府主导、社会参与、市场调节，提出探索建立生态保护补偿基金，鼓励引导与自然资源利用密切相关的企业和其他社会资本积极参与基金出资，自然资源等部门按规定为基金支持的项目提供用地等要素保障；同时，提出引导金融机构在依法合规、风险可控、商业可持续的前提下，开发与资源环境要素相关的绿色信贷、绿色保险、绿色债券等金融产品和服务，按照市场化法治化原则为符合条件的各类生态产业项目提供融资支持。

　　“只有坚持市场化运作，基金才能实现自我造血和滚动发展。关键在于基金的资金募集、项目筛选、投资决策、投后管理和退出机制，均需按照金融市场的通行规则进行。”王才君分析说，从先行实践来看，浙江省设立的生态保护修复产业专项基金、江西省设立的市场化生态修复基金，在财政资金引导、社会资本募集、市场化项目运作、生态与经济效益协同等方面开展了有益探索，为本次《方案》提出探索建立生态保护补偿基金提供了坚实的实践支撑。