“十五五”时期普惠金融应从广泛覆盖走向精准适配

　　从广泛覆盖进一步走向精准适配，是对普惠金融人民性和专业性的更高要求。沿着这一方向持续推进，使金融产品更加符合生产生活规律，使政策、市场和风险分担机制形成稳定配合，普惠金融将在支持小微企业成长、促进乡村全面振兴、稳定和扩大就业、改善民生保障等方面发挥更大作用，为“十五五”时期经济社会高质量发展提供有力支撑。

　　普惠金融是中国特色社会主义金融体系的重要组成部分，也是金融服务实体经济、促进共同富裕的重要抓手。习近平总书记强调，“要始终坚持以人民为中心的发展思想，推进普惠金融高质量发展，健全具有高度适应性、竞争力、普惠性的现代金融体系，更好满足人民群众和实体经济多样化的金融需求，切实解决贷款难、贷款贵问题”。“十五五”规划纲要进一步将大力发展普惠金融作为提升金融服务实体经济质效的重要任务。作为面向小微企业、个体工商户、农户等众多经营主体的重要金融服务体系，普惠金融不仅关系就业创业、乡村振兴和民生保障，也是推动金融资源更加有效地进入实体经济的重要途径。

　　经过多年发展，我国普惠金融已形成较为广泛的服务网络和较大业务规模。基层金融服务网点和助农服务点持续下沉，移动支付、网上银行和线上信贷广泛应用，交易、纳税、订单和经营流水等信息更多进入信用评价。国家金融监督管理总局数据显示，2026年一季度末，银行业金融机构普惠型小微企业贷款余额达到38.8万亿元，同比增长9.9%；普惠型涉农贷款余额达到15万亿元，同比增长9.5%。

　　广泛覆盖解决了金融服务能否触达的问题，却不能完全回答金融服务是否适用、资金使用是否有效。对经营主体而言，获得贷款只是第一步，贷款期限能否适应生产经营周期、还款安排能否匹配现金流变化、保险和担保能否覆盖实际风险，同样影响金融支持的最终成效。精准适配，是根据服务对象的发展阶段、经营周期、现金流特征和风险承受能力，提供在额度、期限、定价、还款方式和风险保障等方面相匹配的金融服务。“十五五”时期，应在巩固覆盖优势的基础上，把提高金融供给与经营规律、产业特点和民生需求的适配程度摆在更突出的位置。

　　广泛覆盖格局

　　奠定普惠金融高质量发展基础

　　“十四五”时期，我国普惠金融持续发展，广泛覆盖格局基本形成。在服务渠道方面，基层银行网点和助农服务点持续向县域、乡村下沉，移动支付、网上银行和手机银行等数字化渠道进一步提高了基础金融服务的可达性。在服务对象方面，经营性信息逐步纳入信用评价，改善了金融机构对小微企业、个体工商户和农户的信用识别条件。信用信息共享平台通过归集、共享和核验分散信息，扩大了经营性信息在授信评价中的应用范围。在服务内容方面，普惠金融由信贷支持逐步延伸至支付结算、融资担保、保险保障、创业支持和助学服务等领域，更加广泛地回应生产经营和民生保障需求。服务渠道、服务对象和服务内容的不断拓展，共同夯实了我国普惠金融在“十五五”时期迈向高质量发展的现实基础。

　　（一）基础金融服务触达更多地区

　　过去，一些县域、乡村和偏远地区银行网点较少、服务半径较大，居民和经营主体办理存取款、缴费等日常金融业务，需要付出较高的时间和交通成本。随着银行机构在县域和乡镇的网点布局逐步完善，助农服务点进一步向行政村延伸。国家金融监督管理总局数据显示，“十四五”时期，全国县域实现银行机构100%覆盖，乡镇银行机构覆盖率达97.93%，行政村基本实现金融服务全覆盖。移动支付、网上银行和手机银行等数字化服务渠道的加快普及，也在一定程度上突破了地域和时间限制，基础金融服务的覆盖范围持续扩大。

　　在这一服务网络中，不同服务渠道承担着不同功能。移动支付、网上银行和手机银行等数字化渠道提高了账户查询、转账结算和费用缴纳等标准化业务的办理效率。银行网点、人工窗口和助农服务点则继续承担现金服务、身份核验、业务咨询以及复杂事项处理的职能。线上线下（300959）渠道相互补充，使不同主体能够根据业务类型、自身条件和使用习惯选择适宜的办理方式，进一步增强了基础金融服务的可及性和便利性。

　　（二）融资服务惠及更多经营主体

　　许多小微企业、个体工商户和农户资产规模较小，缺少土地、房产等合格抵押物，但拥有稳定订单、持续流水和真实经营活动。传统授信较多依赖抵押担保，容易使部分具备还款能力的经营主体因无法提供抵押物而被排除在融资服务之外。近几年，交易、纳税、订单、应收账款、供应链关系和履约记录等经营信息更多进入信用评价。金融机构可以据此判断经营状况、现金流和还款能力，授信依据由主要依赖抵押物转向综合评价经营信用，为融资服务覆盖更多主体创造了条件。截至2024年末，我国普惠小微授信户数超过6000万户，覆盖约三分之一的经营主体，较2020年末的3228万户增长约86%。

　　经营性信息进入信用评价拓宽了信用识别依据，信用信息共享平台则进一步扩大了这一信用识别方式的应用范围。《中国营商环境发展报告（2026）》显示，截至2025年末，全国中小微企业资金流信用信息共享平台已连接2065家金融机构，覆盖8152万户企业和个体工商户的1.4亿个结算账户，累计支持中小微企业获得融资2.3万亿元。这类信用平台将原本分散在不同机构的结算流水和经营记录转化为可验证的信用依据，打通了经营信息归集、信用评价和融资对接之间的通道，切实提升经营主体的融资可得性。

　　（三）金融服务覆盖更多需求场景

　　普惠金融服务对象的需求并不止于获得贷款。小微企业、个体工商户和农业经营主体在生产经营过程中，除融资外，还需要支付结算、信用增进和风险保障等服务。居民在就业创业、教育、医疗、养老和意外保障等方面，也存在多层次的金融需求。服务对象和需求类型不断丰富，推动普惠金融向更多生产生活场景延伸。

　　为回应这些需求，普惠金融服务逐步由信贷拓展到支付结算、保险保障、融资担保和信用服务等领域。农业保险、政府性融资担保、创业担保贷款、国家助学贷款和普惠型保险等持续发展，分别服务于农业生产风险分散、小微企业融资增信、就业创业支持以及教育和民生保障。以广州市为例，2024年发布的《广州市普惠金融产品指南》收录了银行、保险、证券、小额贷款、融资担保、融资租赁和商业保理等机构提供的270项产品，并按照小微企业、“百千万工程”“专精特新”和民生服务等需求进行分类。不同金融机构和金融工具被纳入同一普惠金融产品体系，从供给侧反映出普惠金融服务已经不再局限于传统贷款，而是进一步延伸至保险、担保、租赁、保理和资本市场等领域。

　　“十五五”时期着力提升

　　普惠金融精准适配水平

　　“十五五”时期，小微企业的金融需求将更多延伸到设备更新、技术改造以及数字化、绿色化转型，乡村振兴将更加重视县域产业发展和农业全产业链建设，居民金融需求也将随着就业形态和人口结构变化进一步分化。面对这些变化，普惠金融需要在保持合理规模增长的同时，更加重视服务适配性和资源配置效率。精准适配不是降低授信标准或简单扩大信贷投放，而是在坚持商业可持续和风险可控的前提下，提高金融供给与真实需求的匹配程度。融资投放只是手段，能否转化为经营能力、就业机会、农户增收和风险保障，才是衡量普惠金融发展质量的重要标准。

　　（一）围绕企业成长全过程，提升服务连续性

　　小微企业并不是经营特征完全相同的群体。初创企业需要解决首贷和早期融资问题，经营稳定的企业更关注续贷能否减少周转压力，制造业企业进行设备更新需要期限更长的资金，商贸企业则要求贷款安排适应进货、库存和销售周期。如果金融机构只关注是否放款、放款多少，而忽视资金期限和现金流结构，融资就可能转化为新的偿还压力。

　　提高普惠金融质效，需要从产品供给逻辑更多转向客户经营逻辑。对初创企业，应提高首贷和信用贷款可得性。对成长期企业，应提供与订单和现金流相适应的循环贷款和续贷服务。对设备更新、技术改造和绿色转型项目，则应合理增加中长期资金供给。普惠金融还要与科技金融、绿色金融相互衔接，使金融“五篇大文章”的资源真正触达数量众多的中小经营主体。

　　金融支持不能替代经营主体自身发展。对于产品缺少市场、经营模式不可持续的企业，单纯增加贷款只会延后风险暴露。普惠金融应与创业培训、产业服务、技术改造和市场对接相互配合，帮助经营主体把融资转化为生产、销售和创新能力，而不是将所有经营困难都归结为资金不足。

　　（二）立足农业生产和县域产业特点，提高服务适配性

　　农业农村金融需求具有明显的季节性、地域性和产业差异。粮食种植、设施农业、畜牧养殖和农产品加工的资金周期、收入来源和风险类型各不相同。新型农业经营主体在融资规模、期限结构和风险保障方面也存在差异化需求，难以用一种标准化产品有效覆盖。

　　提高农村普惠金融适配性，首先要尊重农业生产规律。金融机构应根据播种、收获、养殖和加工周期合理安排贷款期限和还款方式，农业保险也要更好反映不同地区的灾害特点和产业风险。对季节性明显的经营活动，可以根据收入回笼时间设置灵活还款安排。对农业设施、加工设备等长期投入，则需要提供期限更长的资金。

　　农村普惠金融还要从服务单个农户金融需求，转向支持县域产业体系。围绕县域优势产业提供覆盖生产、加工、仓储、冷链物流、流通和销售环节的信贷、保险、担保和供应链金融服务。通过加强对产业链各环节的金融支持，可以推动产业链延伸和附加值提升，并增强农户、合作社与农业企业之间的稳定联系。评价金融支持乡村振兴的效果，也应由涉农贷款投放延伸到农户增收、产业链延长、县域就业和经营主体抗风险能力等发展结果。

　　（三）聚焦就业创业与民生保障，增强服务针对性

　　小微企业和个体工商户吸纳大量就业，支持其稳定经营，本身就是普惠金融促进就业的重要方式。高校毕业生、返乡人员、新市民等群体的创业和灵活就业需求，也需要更加便利、成本合理的金融服务。金融机构应根据不同群体的收入来源、资金用途和现金流特点，合理提供创业贷款、经营性贷款、支付结算和保险保障等服务，提高金融供给与就业创业需求的匹配程度。

　　在民生领域，普惠金融不仅需要满足居民合理的金融需求，还要充分考虑其偿付能力和风险承受水平。在教育、医疗、养老和服务消费等领域，金融产品的额度、期限和成本应与居民实际偿付能力相匹配，收费项目和定价方式也要清晰透明，避免因隐性费用、复杂定价或授信过度，增加家庭的长期支出压力。对于财富积累较少的家庭以及抗风险能力相对有限的小微经营主体，可进一步完善普惠保险产品，合理确定价格和保障范围，简化理赔流程，使金融支持从资金供给延伸到风险补偿。

　　普惠金融可以更好地满足经营主体和居民的合理金融需求，但不能完全替代财政支持、社会保障和公共服务。特别是在教育、医疗和养老公共属性较强的领域，应明确金融服务与政府保障之间的责任边界，不能把长期民生压力简单转化为居民债务。只有在提高服务可得性的同时兼顾可负担性和产品适当性，普惠金融才能真正发挥促进就业、改善民生和分散风险的作用。

　　（四）兼顾效率与群体差异，优化数字化服务方式

　　人工智能、大数据等技术的应用，有助于金融机构提高客户识别、产品匹配、风险预警和贷后管理效率，但数据数量增加并不一定意味着判断更加准确。现有数字模型通常更擅长识别已有交易记录和稳定经营模式，对初创企业、季节性经营主体以及部分农村客户，数据可能无法完整反映其经营能力。数字模型未能充分识别客户信用，并不意味着客户不具备真实经营能力和还款能力。金融机构应形成数字模型与人工判断相结合的机制，对模型难以准确评价的客户保留线下调查、人工复核和异议申诉渠道。

　　数字金融对高质量发展的促进作用，不仅来自信息处理效率提高和交易成本下降，还取决于数字基础设施、数据治理和实体经济服务能力之间的有效配合。金融机构在使用客户数据时，应明确数据采集、使用和保存的范围，妥善保护个人信息和商业秘密，并关注模型可能产生的偏差。老年人、残疾人和部分农村居民使用数字设备、理解数字产品的能力相对有限，数字鸿沟可能进一步扩大金融排斥并增加弱势家庭的金融风险。因此，在推进线上服务的同时，还应保留必要的人工窗口、现金服务和线下渠道。普惠金融数字化的目的，是让金融服务适应不同客户，而不是要求所有客户适应同一种服务方式。

　　（五）适配普惠业务风险特征，完善分担与评价机制

　　普惠金融服务对象数量多、经营差异大，金融机构需要承担较高的客户识别、贷后管理和风险处置成本。风险分担机制不足，可能削弱机构的服务意愿，过度依赖政策激励和规模考核，又容易形成重投放、轻管理的倾向。因此，政策支持与市场化经营需要形成更加稳定的协同关系。

　　结构性货币政策工具、财政贴息、政府性融资担保和风险补偿，应重点用于降低合理服务成本、分担特定风险和改善服务条件，而不能替代金融机构自身的信用判断。金融机构应根据客户经营状况独立开展授信和风险管理，建立符合普惠业务特点的准入、产品设计、贷后管理和绩效考核体系。尽职免责机制也要进一步明确条件、程序和责任边界，为勤勉尽责的基层人员提供稳定预期。

　　评价机制则应由关注投入规模进一步转向兼顾结构和结果。贷款余额、增长速度和服务户数仍是衡量覆盖水平的重要指标，但不能成为唯一标准。评价发展质量，既要看首贷、信用贷和中长期贷款占比，也要看产品期限和还款方式是否符合经营需要；既要看资金投放，也要看是否促进企业经营、就业稳定、农户增收和居民风险保障。消费者权益保护和风险水平也应纳入评价，只有成本透明、权益得到保障、风险合理可控，普惠金融供给才能长期稳定。

　　从广泛覆盖进一步走向精准适配，是对普惠金融人民性和专业性的更高要求。沿着这一方向持续推进，使金融产品更加符合生产生活规律，使政策、市场和风险分担机制形成稳定配合，普惠金融将在支持小微企业成长、促进乡村全面振兴、稳定和扩大就业、改善民生保障等方面发挥更大作用，为“十五五”时期经济社会高质量发展提供有力支撑。

　　（作者毛锦凰为兰州大学经济学院副院长、教授）

　　①刘进,饶清玲,许庆.数字金融与新型农业经营主体培育——基于“千村调查”数据的实证分析[J].财经研究,2025,51(7):64-78.

　　②沈艳,江弘毅,胡诗云,等.数字金融支持高质量发展：理论、机制和证据[J].金融研究,2024,(7):20-39.

　　③龙海明,闫文哲.数字鸿沟会加剧老年家庭金融脆弱性吗?[J].金融研究,2024,(11):132-150.