申万宏源研究：划清边界完善机制 打开社会服务业发展空间

　　申万宏源研究 杨成长 龚芳 邹威

　　近年来，我国加快推进公共服务业市场化改革，中央明确提出“推广政府和社会资本合作的公共服务多元供给机制”的决策部署，为社会服务业拓展发展空间、提升供给质量提供了重要制度指引。社会服务业一头连着民生保障，一头连着居民消费和人的全面发展，既是公共服务体系的重要组成部分，也是服务业扩容提质和内需潜力释放的重要领域。然而当前我国社会服务业的发展仍处在公共服务保障与市场化供给协同推进的过程中，部分领域公共属性与市场竞争属性的边界还有待进一步明晰，准入监管机制仍需进一步完善，社会资本参与的稳定预期和长期信心有待进一步增强。“十五五”期间，要把社会服务业放在投资于人、扩大内需和完善现代服务业体系的战略位置统筹推进，围绕人的生命周期优化服务供给结构，把公共属性和市场竞争属性分开，根据新业态的发展动态完善管理制度，增强政策连续性、稳定性和可预期性，引导民间资本进入社会服务业发展，推动形成政府保障基本、市场满足多元、社会力量广泛参与的多元发展格局。

　　一、社会服务业是投资于人的重要产业，具有巨大发展空间

　　社会服务业是在公共服务业的重要组成部分，是保障社会整体福利水平的重要产业，包括教育、医疗、养老、文旅、体育等领域。与其它产业相比，社会服务业具有四方面基本特征：

　　从人的需求看，社会服务业以人的全生命周期为主线，围绕人在不同生命阶段的核心需求，提供从出生照护、教育培养、健康医疗、就业服务到养老保障的全方位服务。随着我国从全面建成小康社会向共同富裕迈进，社会服务业发展的核心导向是“投资于人”，持续提升人的综合素质和生活品质，最终实现人的全面发展。

　　从产业属性看，社会服务业具有保障性、托底性功能，与民生关联性强，其发展水平是衡量社会进步和治理能力的重要标志。社会服务业通过筑牢民生底线，保障公民基本权利，维护社会公平正义，化解社会风险，是经济社会平稳运行的“稳定器”。必须坚持以人为本，注重质量提升与体验优化，平衡效率与公平。

　　从消费属性看，社会服务业是居民消费的大头，从绝对值和占比上，都是居民消费支出的重要部分，与拉动内需息息相关。我国一直高度重视社会服务业发展，特别是近年来基本公共服务总体取得突出成就，但与居民日益增长的多层次、多样化需求相比，仍有较大发展空间。根据世界银行2023年发布的数据，我国经常性卫生支出占GDP比重为5.94%，而美国同期比例为16.69%；在教育投入方面，世界银行2023年数据表明我国政府教育支出占GDP比重为3.9%，而美国的最新数据停留在2021年，为5.4%。虽然数据时点略有差距，但总体上反映出我国在医疗、教育等社会服务领域仍具有较大的提升潜力，社会服务业发展空间广阔。

　　从供给主体看，社会服务业往往由政府、社会和市场三方力量共同参与，形成多渠道供给局面。社会服务业具有公共服务或准公共服务属性，各细分领域的公共属性强弱不同，对应的保障程度和责任主体也应有所区分。其中，教育、医疗、养老具有强公共性，而就业、住房、幼教等领域公共属性相对较弱，可不同程度引入市场力量，形成政府保障与市场供给互补格局。

　　二、当前社会服务业发展活力释放仍面临一些挑战

　　近年来，为了吸纳社会资本投入社会服务业，国家陆续出台一系列政策，多元化供给体系建设取得积极进展。但总体来看，社会服务业仍处于加快完善和深化发展的阶段，在发展理念、属性划分、市场环境、政策协同以及管理机制等方面，仍存在一定不足，影响多元化供给机制作用的充分发挥。

　　（一）对社会服务业的发展认识还不够全面

　　社会服务业既是投资于人的基础保障性产业，也是居民支出、拉动消费的重点领域，符合“十五五”时期增加投资的重点方向。但目前社会上对于社会服务业发展认识还不够全面。一方面，部分地方没有意识到社会服务业在投资于人、拉动消费上的重要作用，仍将社会服务业简单等同于单一的民生保障领域，在抓经济时重心偏向工业制造业，忽视养老、育幼、文化、健康等领域的巨大消费潜力。反观境外成熟市场，早已将教育、医疗、康养等打造为重要的支柱产业，通过市场化供给形成规模效应，既提升社会服务水平，也成为强劲的经济动能。另一方面，部分地方对民间资本进入社会服务业的重要意义认识不足。社会服务业的发展需要靠两条腿走路，一条腿是具有兜底性质的公共服务均等化，另一条腿是社会资金。政府保障基本、市场满足多元，两者并不是相互替代关系，而是相互补充、协同发展的关系。然而当前部分地方在推动社会资本进入社会服务业时，仍存在顾虑较多、支持力度不够等情况，社会力量参与供给的积极性尚未得到充分释放。

　　（二）公益性和市场化边界还不够明晰

　　社会服务业兼具公共服务属性和市场竞争属性，需要在保障基本公共服务平等可及的基础上，更好发挥市场机制作用。近年来，国家层面持续鼓励社会力量参与养老、托育、医疗、文化等领域发展，多元化供给机制不断完善。但从实践情况看，由于部分领域配套实施细则仍在完善过程中，公益性与市场化之间的边界在一些环节还不够清晰，导致社会资本对市场空间、政策预期和收益机制的预期不稳。从市场边界看，近年来，国家宏观层面多次强调要区分基本与非基本、公益与商业属性，但在实践中，不同类型社会服务业在资源配置、服务标准、价格机制、监管职责等方面的划分标准，还存在区域间不够统一、操作口径不够明确等情况。尤其对于哪些领域鼓励放开民营参与，如何推进民营企业与国有企业在社会服务业领域的公平竞争，如何完善政府与社会资本合作的多元供给机制等，部分地方仍处在探索完善阶段，社会资本还尚未形成稳定政策预期。从市场空间看，社会服务业具有投入周期长、运营成本高、回报周期慢等特点，社会资本普遍关注长期稳定收益预期。但在实践中，部分项目在招商和运营过程中，对普惠性和市场化之间的平衡把握还在探索之中；部分项目存在补贴兑现周期较长、补贴标准动态调整机制不够完善、价格形成机制较为刚性等情况，企业在成本覆盖和长期运营方面仍面临一定压力，导致社会资本进入该领域的动力不足。

　　（三）市场公平竞争环境还有待完善

　　近年来，国家和地方密集出台了一系列促进社会服务业发展的政策文件，涵盖市场准入、税费减免、融资支持、用地保障等多个方面，但不同类型市场主体在发展条件和政策获得感方面仍有进一步优化空间。一方面，民间投资在土地划拨、税收减免、财政补贴、资金贷款、水电气热价格、职称评定等方面，与公办机构相比仍存在一定差异。如很多地区民办养老机构仍按商业用电用水标准收费，部分民办医疗机构的医师职称评定名额远少于公立医院，影响了高层次人才流入。另一方面，民营资本运行的制度性成本偏高。近年来，国家出台了不少支持民营资本进入社会服务业的优惠政策，但由于政策分布在不同部门和不同渠道，民营中小机构在政策查询、理解和申报过程中仍需投入较多时间和精力。部分企业尤其是中小企业缺乏专业人才，对政策知晓度和获得感相对有限。同时，一些政策在基层执行过程中，还存在标准理解不够统一、办理流程较为复杂、兑现周期相对较长等情况，极大影响了民营企业的政策获得感。

　　（四）政策预期稳定性还有待进一步增强

　　医疗、教育、养老等社会服务业大多具有投资周期长、回报慢的特点，市场主体的长期投入高度依赖稳定、连续、可预期的政策环境。但在实践中，由于形势发展变化较快，部分行业在发展中出现不规范、不符合行业价值导向的问题，相关部门及时出台治理规范文件，在推动行业长期健康发展的同时，在一定程度上也影响了市场预期稳定性。同时，我国社会保障的范围、内容本身也处在动态演化中，一些新的公共服务需求不断纳入政策支持范围，如幼托支持就是在生育率下降背景下新增的内容，这些都是发展中不可避免的问题。过去部分行业在政策调整过程中，存在市场沟通不够充分、过渡安排不够完善等情况，容易使部分已投资运营项目面临经营预期调整压力，影响民间资本的投资信心。

　　（五）管理制度对新业态新模式的适配性还有待提升

　　当前社会服务业正处于模式不断创新的爆发期，数字技术深度渗透、消费需求持续升级，催生了大量跨界融合的新经济、新业态，社会服务业的发展早已突破了传统单一业态的发展框架。但从管理机制看，当前对于新经济特别是跨界混合业态的审批管理、行业规制、市场监管等思维仍偏向传统模式。如医养结合模式同时提供医疗和养老服务，涉及卫健、民政、医保部门，由于行业差异、行政划分和财务分割等因素，各部门存在行业壁垒、职责交叉、业务交织等情况，造成医疗和养老资源衔接不够顺畅，医养统一难以做到目标一致，优势互补。

　　三、系统施策精准发力，全面激发社会服务业发展活力

　　“十五五”期间，社会服务业要实现政府兜底与市场化多元供给“两条腿”走路，就要在供给端构建互为补充、互相协调的新格局。要着力优化民间资本进入社会服务业的营商环境，降低制度性交易成本，吸引社会资本增加供给数量、提升整体质量和多样化水平。

　　（一）落实中央“投资于人”要求，全面认识社会服务业发展

　　推动社会服务业高质量发展，首要任务就是转变发展理念。要落实“十五五”规划纲要提出的“投资于人”要求，打破从前对社会服务业认知的思维定式，科学把握社会服务业的重要意义和价值导向，将发展社会服务业作为投资于人、迈向高质量生活的重要抓手。

　　要将社会服务业作为保障和改善民生的重要抓手。各地要彻底扭转“重工业、轻服务”“重保障、轻产业”的传统观念，充分认识到社会服务业既是重要的民生工程，也是潜力巨大的消费赛道和投资热点。要把社会服务业打造成既满足群众需求，又能拉动经济增长、推动产业升级的重要支柱产业，实现社会效益和经济效益的有机统一。

　　要认识到社会服务业承载着价值引领和社会教化的功能。无论企业所有制性质、规模大小，进入社会服务业都必须坚守共同的价值底线，始终把社会效益放在首位，突出健康性、人民性、公益性、基础性的价值导向。政府部门要完善行业标准，加强监管执法，加大惩处力度，引导企业规范经营。

　　（二）划清属性边界，构建多元主体协同格局

　　要科学划清社会服务业中公益性与市场化的边界，为行业长期高质量发展筑牢制度根基。具体来看，在医疗领域要按需求属性明确保障与市场化边界。公立医院聚焦法定基本医疗、公共卫生应急、基层医疗兜底，财政足额保障公共支出，规范特需服务占比；纳入医保的民办机构与公立医院实行同标准准入、同医保待遇、同规则监管；高端私立医疗全面放开市场化，政府仅负责资质与医疗安全监管，鼓励发展特需诊疗、高端康养等个性化服务。

　　在教育领域，要构建公益兜底与多元补充体系。公办义务教育、高中足额保障学位是基础，积极推进城乡资源均衡；民办学校在严格执行办学标准前提下可放开特色化办学，落实招生、师资、职称等方面同等待遇；以公办幼儿园兜底保基本，通过财政补助、租金减免等政策大力发展普惠性民办幼儿园，同时放开高端托育市场化运作。

　　在文化体育领域，政府要重点加强价值导向把关和公共服务保障，持续完善公共图书馆、文化馆、全民健身场馆等公益性设施建设运维，更好满足群众基本公共文化和体育需求。同时进一步优化图书出版、文旅融合、体育赛事等领域的发展环境，鼓励社会资本依法依规参与公共场馆运营、文化IP开发、商业赛事举办等，推动文化体育产业更加多元化、专业化发展。

　　在养老与终身教育领域，要以“公办兜底、民办扩容、全周期赋能”为核心。公办养老院重点保障特困人员、经济困难失能失智老人；民间资本可同时运营保障型和营利性床位，实行分类管理；此外，政府要积极搭建公共培训平台、制定职业标准、发放普惠性培训补贴，引导社会参与终身培训体系建设。

　　（三）营造公平竞争环境，构建多元主体错位发展的营商环境

　　政府要像重视招商引资一样重视民间资本进入社会服务业，构建优质营商环境，根据不同细分领域特点，研究出台可落地、可操作的实施细则，吸引社会资本进入社会服务业。一是要清理废除所有妨碍统一市场和公平竞争的规定和做法。分别制定社会资本进入细分领域的跨部门全流程综合审批指引，推进一站受理、窗口服务、并联审批。只要符合行业标准和准入条件的企业，都应平等纳入市场竞争体系，在项目审批、融资信贷、用地用工、税费减免、医保定点、职称评定等方面享受同等待遇。二是要结合社会资本普遍关注的问题，进一步研究完善相关配套政策，例如民办医疗机构免税期较短的问题，以及与分级诊疗、转诊等医疗服务体系衔接的问题。三是要着力构建供给端多元协同、错位竞争，需求端精准匹配的良性生态。核心是引导各类所有制主体立足自身优势，实现错位发展、互补共赢，同时建立坚实的财政保障机制和完善的管理制度体系，最终兼顾社会服务业的公益属性与市场活力。

　　（四）筑牢长期稳定预期，为民间资本注入“定心丸”

　　对于投资周期长、回报慢的社会服务业而言，稳定可预期的政策环境重于短期补贴优惠，只有让民营企业形成明确的发展预期，才能从根本上破解准入不敢入、投入不敢深、发展不敢远的困境。

　　一方面，要建立政策调整的平稳衔接与充分沟通机制。涉及社会服务业发展的重大政策调整，应广泛听取民营企业意见，充分了解企业的合理诉求。对于可能对行业产生重大影响的政策，要提前向市场释放信号，给予企业足够的调整时间。此外，要基于人口社会趋势制定前瞻性政策。当前我国人口老龄化加速、少子化凸显，亚健康人数增多，不同代际消费需求差异日益明显，出台政策需提前预判趋势，适配未来市场变化，防止应急性政策挫伤企业信心。

　　另一方面，稳定预期要构建“成本可核算、价格可调整、收益可预期”的长效盈利模式。一是建立分层分级的盈利分档体系，确保合理的盈利区间预期，按服务等级、资源投入、品质标准等，划分普惠基础、标准品质、升级增值等多级盈利结构。二是要健全市场化动态定价机制，对带有一定公益属性的政府限价项目，建立与人力成本、物价指数、服务质量挂钩的常态化调价规则，明确触发条件、办理时限和听证流程，保障企业刚性成本顺畅传导。三是要完善稳定可兑现的财政支持机制，对参与普惠性养老、托育、医疗等领域的民办机构，确保补贴足额按时拨付、税费减免长期有效、用地用房成本可控。四是统一行业成本归集口径，公开平均成本与合理利润率参考线，既防止企业无序涨价，也避免行政性压价导致行业普遍亏损，实现社会效益与经营收益双向平衡。

　　（五）以创新为核心引擎，打开社会服务业发展空间

　　随着消费需求持续升级和数字技术快速迭代，社会服务业各领域不再拘泥于传统单一功能，模式大创新、业态大融合的趋势将更加明显。目前已经涌现一批优质上市公司作为前沿代表，未来社会服务业有望成为创新最活跃的产业领域之一。“十五五”时期，要充分挖掘社会服务业发展潜力，打开创新想象空间，培育新的增长点。

　　养老产业要迎合银发经济新趋势，从传统基本生活起居照料，转向养老、医疗、康养、生态旅游一体化的智慧化综合服务新业态，不断创新服务新模式。逐步构建“居家-社区-机构”无缝衔接的医养复合体系，通过社区嵌入式养老站点将专业照护延伸至家庭，重点解决失能失智老人照护痛点。持续丰富候鸟式康养、抱团养老等多元化模式，实现“养老+旅游+健康”的深度融合。同时加速普及AI智慧养老，通过智能穿戴设备实时监测健康指标、预警疾病风险，通过居家养老机器人提供陪伴、紧急呼叫等服务，推动养老从“被动照料”向“主动健康”转变。

　　医疗健康产业要迎合日常保健监测、倡导健康生活方式、精准抗衰的新需求，围绕“以健康为中心”的理念不断丰富服务新业态。在社区医疗，可积极探索“医疗+社区+居家”无缝衔接体系，社区级复合型健康服务站可以整合基础诊疗、慢病管理、康复护理、母婴保健等全功能，打造15分钟健康服务圈。在健康管理上，以家庭医生与营养师为双核心，将健康管理深度融入居家、社区、旅居全场景，实现医疗与营养协同的个性化抗衰干预，覆盖从青年抗炎抗糖到老年认知维护的全生命周期需求。

　　教育产业要顺应人工智能时代、终身学习时代和个性化成长的新趋势，在传统以学校和标准化课程为中心的教育模式基础之上，逐步延伸覆盖全生命周期、线上线下（300959）融合、更加注重能力培养与个性发展的新型教育服务体系。加快构建“学校+家庭+社区+企业”协同联动的教育生态，推动教育服务从青少年阶段向职业成长、技能提升、老年学习等全生命周期延伸。鼓励引导企业运用人工智能，不断丰富教育新业态、新方式，拓展教育服务的边界。

　　文化体育产业要顺应群众精神文化需求升级、情绪价值提升和社交互动增强的新趋势，更加注重群众的参与感、陪伴感和情绪释放功能，通过数字技术、内容IP和线下场景深度融合，推动文化、体育、社交、健康等功能协同发展。例如，文化领域可通过实景演艺、角色互动、数字展陈、AR/VR场景复原等方式，增强公共文化服务的沉浸体验和传播能力；体育领域则可围绕全民健身等需求，发展群众性联赛、城市体育IP、社区运动活动等新模式，推动体育从单纯竞技活动向情绪调节、社交互动和城市文化塑造延伸。